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        4. 中國婦女版:民法典時代民政機關處理婚姻登記糾紛的職能轉變

          [ 王禮仁 ]——(2020-12-23) / 已閱118次

          民法典時代民政機關處理婚姻登記糾紛的職能轉變
          ——以換證記錯取代撤銷婚姻登記
          王禮仁
          【摘要】民政機關不應以撤銷婚姻登記代替換證糾錯,撤銷婚姻登記是對婚姻效力的否定,屬于婚姻效力糾紛,凡系婚姻效力糾紛都應按民事案件處理。婚姻登記中的大量信息錯誤并不涉及婚姻效力爭議,只需要換證糾錯即可。民政機關應當轉變職能,以換證記錯取代撤銷婚姻登記。民政機關應當改革對婚姻登記違法行為的監督機制,建立與其職能相匹配的監督機制與手段。
          【關鍵詞】民政機關;婚姻登記;婚姻效力;信息錯誤;換證糾錯
          民法典第一千零五十二條與第一千零五十三條分別刪除了婚姻法和草案中民政機關撤銷脅迫結婚與疾病結婚的規定,使登記婚姻效力糾紛回歸民事,標志著在法律體系上結束了行政機關處理民事婚姻效力的“民事案件行政化”現象。民法典的這一變化,可謂發出了一葉知秋的明確信號,對推動整個行政程序的職能轉變具有重要意義。
          一、民法典對民政機關處理婚姻效力糾紛具有全面影響
          民法典刪除民政機關撤銷脅迫結婚與疾病結婚后,民政機關處理所有婚姻糾紛都要隨之轉變職能,包括以偽造、變造、冒用證件等方式騙取結婚登記的,民政機關都不能采取撤銷婚姻登記的方式處理。其理由有三:
          1.偽造、變造、冒用證件等方式騙取結婚登記,只有構成無效婚姻才能撤銷或確認無效。而審查婚姻是否有效,則是對婚姻效力的判斷,這屬于民事范疇,不屬民政機關主管范圍。民法典草案三審稿第828條曾將“偽造、變造、冒用證件等方式騙取結婚登記”規定為無效婚姻納入民法典。民法典刪除該規定,并非其不屬于民法調整,而是對其是否都屬于無效婚姻存在分歧。民法典的立法過程也說明“偽造、變造、冒用證件等方式騙取結婚登記”所引起的婚姻效力糾紛屬于民法調整范圍。
          2.民政機關沒有能力判斷偽造、變造、冒用證件等方式騙取結婚登記中哪些有效,哪些無效。這也可以從民法典刪除三審稿第828條的原因中得到進一步印證。民法典之所以刪除“偽造、變造、冒用證件等方式騙取結婚登記”為無效婚姻,主要是在審議中考慮其“具體情況復雜,不宜一律認定為無效”。這一立法過程不僅說明“以偽造、變造、冒用證件等方式騙取結婚登記”中的無效婚姻屬于民法調整范圍,也說明“以偽造、變造、冒用證件等方式騙取結婚登記”的“具體情況復雜”,立法尚需對其無效情形進一步研究論證。可見,如何界定“偽造、變造、冒用證件等方式騙取結婚登記”的無效情形,在立法上是一個高難度問題。那么,對如此復雜的問題,民政機關顯然缺乏判斷能力。
          民政機關的基本職能是結婚離婚登記,且是形式審查。而認定婚姻是否有效需要實質審查,有的還要調查和舉證質證,這只能在民事審判中研究解決,并逐步形成共識或司法解釋,再上升為法律。
          3.民政機關撤銷婚姻登記的行政復議程序不適用婚姻效力。民政機關撤銷婚姻登記需要根據行政復議程序審查決定。而行政程序是以審查違法行政行為為中心而構建的一套審理規則,其審查對象、判斷標準、證據規則、撤訴規則、起訴期限等,均與民事婚姻效力不匹配,無法適用婚姻效力糾紛。
          行政程序處理婚姻效力糾紛,面臨二難選擇:要么無法受理,要么違法受理和錯誤處理。婚姻效力糾紛不僅大多超過行政案件起訴期限,而且更不屬于行政案件受理范圍。行政案件的受理條件是行政違法行為,而婚姻登記中的違法行為主要是當事人弄虛作假的民事違法行為,登記機關存在過錯的情形不到5%。行政程序受理婚姻效力案件不僅面臨違反起訴期限規定,更要違反受案條件,以致將當事人的過錯視為登記機關過錯,將當事人的民事違法行為視為行政違法行為。這不僅使行政程序的性質變質變味,也因行政程序功能不適用民事婚姻效力,其處理結果難免錯誤。因為無論登記機關是否存在違法或過錯,都不能按照行政程序的違法性標準判斷婚姻是否有效。如他人代理婚姻登記,這對婚姻登記機關來講,明顯屬于違法。按行政違法性判斷標準,則應撤銷。但在民法上,只要不違背雙方結婚意愿,婚姻仍然有效。還有未到婚齡、重婚等嚴重違法的無效婚姻,當其無效情形消失后,在民法上婚姻仍然有效。而按行政違法性標準判斷,則屬于無效行政行為。可見,行政程序的功能不適用登記婚姻效力,不僅在案件受理上存在法律障礙,在實體處理上也存在法律障礙,即使違法受理,也難以作出正確處理。
          二、民政機關應當轉變職能以換證糾錯取代撤銷婚姻登記
          長期以來,一些人總以為撤銷婚姻登記是民政機關處理婚姻登記糾紛的唯一手段,有的甚至把《婚姻登記條例》取消民政機關撤銷婚姻登記視為無法處理婚姻登記糾紛的障礙,不能隨著法治進步轉變職能。民法典生效實施后,民政機關應當徹底轉變職能,不能再以無撤銷權而推諉不管,應以換證糾錯代替撤銷婚姻登記。只有這樣,才能有效地解決婚姻登記中的相關糾紛。
          民政機關不僅缺乏撤銷婚姻登記的職權和能力,而且很多登記信息錯誤也不宜采取撤銷婚姻登記的方式解決。因為信息錯誤糾紛大多都是當事人無法結婚離婚或者因房屋買賣、貸款、生育、子女讀書等生活不便引起的,當事人的主要訴求是糾正錯誤信息。民政機關以撤銷婚姻登記代替換證糾錯,既擴大了無效婚姻范圍,也不符合當事人的真正需求。民政機關轉變職能,變撤銷婚姻登記為換證糾錯才是正確選擇。
          當事人對婚姻效力沒有爭議,僅要求換證糾錯的,民政機關都可以通過換證糾錯解決。如常見的“被結婚”(自己身份被他人冒用結婚)現象,如果不存婚姻效力爭議,“被結婚”者只要求糾正錯誤信息的,民政機關應當辦理。如果存在婚姻效力爭議,比如有人主張與“被結婚”者離婚,或者有人主張與“被結婚”者存在婚姻關系,則應通過民事程序解決。在民事訴訟中,“被結婚”者可以針對他人的離婚訴訟或婚姻關系訴訟反訴婚姻不成立或不存在,法院通過判決“被結婚”者與他人婚姻不成立或不存在,從而擺脫他人的離婚訴訟或婚姻關系訴訟。
          三、民政機關應當改革對婚姻登記違法行為的監督機制與手段
          民政機關不應當把撤銷婚姻登記作為監督違法婚姻登記的手段。因為民政機關不僅缺乏判斷婚姻是否應當撤銷的職能與能力,而且撤銷婚姻登記并不能起到懲罰婚姻登記違法行為的效果,有時則是懲罰受欺騙一方,使違法者受益。因而,應當廢除傳統的監督方式,建立與民政機關職能相匹配的監督機制與手段。
          1.建立對婚姻登記弄虛作假等違法行為的行政處罰和威懾機制。一是賦予民政機關對婚姻登記違法行為罰款等行政處罰權力;二是公安機關對于使用虛假身份信息結婚者可以進行治安處罰;以結婚為目的騙取錢財的,公安機關以詐騙犯罪立案偵辦。民政機關發現上述情形可移送公安機關處理。三是對婚姻登記弄虛作假的當事人建立失信人公示制度。
          2.轉變對為無效婚姻的監督手段。民政機關不應自行撤銷無效婚姻,要變自行撤銷為訴請法院宣告。格魯吉亞民法第1145條規定,“民事登記機關有權提請法庭宣布假婚無效。” 我國可以借鑒,對當事人未申請宣告無效的法定無效婚姻,由民政機關以公益訴訟的原告身份提起民事訴訟或建議檢察院以原告身份提起民事訴訟,由法院宣告婚姻無效。
          對于一般欺詐婚姻,主要是侵害當事人私權利,只有情節嚴重的,才能構成可撤銷婚姻。可撤銷婚姻由當事人自行決定是否訴請法院撤銷,不屬于國家強制干預范圍,民政機關不得依職權撤銷或訴請法院撤銷。
          原載中國婦女版 2020年12月23日第五版 http://paper.cnwomen.com.cn/content/2020-12/23/074712.html

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